Simon Ronai est géographe et urbaniste. Il a dirigé le bureau d’études urbaines ORGECO (PLU, PLH, projets urbains, dossiers ANRU), et a participé avec Pierre Mansat aux étapes de la construction métropolitaine de l’Île-de-France. Il a consacré de nombreux articles à la métropole du Grand Paris et aux conflits de gouvernances dans les aménagements urbains (★★★)
Parce que le logement n’est pas un bien comme un autre, il est au cœur des politiques publiques qui touchent au « droit au logement », inscrit dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Depuis, l’État et les nombreux·ses acteur·ices tentent de répondre à la diversité de la demande et des territoires. Si le parc de 37 millions delogements a augmenté de plus de 50 % depuis 1982, les besoins ne sont satisfaits ni en nombre, ni en qualité, ni en coût, multiplié par 2,5 en 20 ans, et le mal logement persiste.
L’ACTION DÉCISIVE DES MAIRES
Si l’État définit les grandes politiques par le biais de lois et de procédures qui s’appliquent à tout le pays (SRU, PLH, PTZ, ZAN, ANRU…), les choix municipaux restent prédominants depuis la décentralisation : « ce sont les maires qui construisent, pas l’État, pas même les promoteurs ». Construire interroge les dépenses, les recettes, les équilibres sociologiques. Tous ces sujets sont au coeur des Programmes Locaux de l’Habitat (PLH) dont toutes les communes doivent se doter depuis 1983.
CONSTRUIRE DES LOGEMENTS NEUFS
De 1990 à 2020, la France est passée de 58 à 67 millions d’habitant·es et de 22 à 30 millions de ménages. Après une moyenne de 300 000 à 350 000 logements par an construits dans les années 1970-1980, l’objectif de 500 000 logements par an n’a jamais été atteint. L’estimation du besoin en logements neufs est un objet politique brûlant qui varie, selon les scénarios, de 110 000 pour l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (Ademe), à 518 000 pour l’Union sociale pour l’habitat (USH), et unvolume médian de 400 000 logements neufs par an. Et ce, dans des contextes variés : rareté et prix excessif du foncier public et privé dans les métropoles et l’ensemble des littoraux, impact du tourisme et de la double résidence, effets des loisirs, du télétravail, de l’âge, des compositions familiales, etc.
DENSITÉ ET STIGMATISATION DU MODÈLE PAVILLONNAIRE
Le rejet par les citadin·es de la densification de leurs quartiers se généralise. Ce refus est justifié par le besoin d’espaces ouverts non construits, et plus discrètement par la crainte de la mixité sociale associée aux logements sociaux. Le débat sur l’attractivité du logement collectif et la densité percute l’aspiration très majoritaire de 75 % des français·es pour l’accession à la propriété, dans un habitat individuel adaptable aux mutations familiales, professionnelleset au télétravail. On observe la désaffection des centres-villes anciens, désertés au profit des couronnes périurbaines, alors qu’un grand nombre de professionnel·les, d’expert·es et de politiques dénoncent ce modèle d’habitat diffus et de l’étalement urbain incontrôlé dans un soucis de sobriété et de raréfaction du foncier constructible, bien desservi et bien équipé.
LE RÔLE DES HLM, L’OBJECTIF DE MIXITÉ SOCIALE
5,6 millions de français·es habitent le parc social et 2,2 millions sont en demande d’un logement (dont 1 million de mutations). La production plafonne autour de 85 000 HLM par an, alors que l’objectif est d’environ 125 000. Cet écart s’explique par la pénurie et le coût du foncier en zone urbaine, les ponctions de l’État dans les recettes des bailleurs depuis 2018, et par les programmes anti-HLM des maires, confronté·es aux recours contre ces projets au nom de la défense du cadre de vie et de la sécurité. Alorsque l’objectif central de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) était de diversifier la population du parc HLM en améliorant sa qualité et son attractivité, la « politique de la ville » n’a pas réduit les écarts avec les autres quartiers. Malgré les moyens publics mobilisés, la ségrégation sociale et ethnique s’est plutôt renforcée au gré des dynamiques locatives et métropolitaines. Ces constats interrogent le monde HLM et les acteur·ices politiques autour de la notion de « logement social » : logement pauvre pour les plus pauvres, ou logement ouvert aux 70 % de français·es qui peuvent théoriquement y prétendre ?
— 80 ans d’actions, d’ajustements, d’hésitations et de lois portées par des injonctions contradictoires —
1945 – 1970
Construire des logements confortables et bon marché
Loger les français·es est la priorité quand baby-boom, croissance économique, immigration provinciale et étrangère augmentent la population des villes. Les logements sont rares, surpeuplés et sous-équipés.
1er FÉVRIER 1954
L’appel de l’Abbé Pierre accélère la politique nationale de construction massive de logements. L’industrialisation du bâtiment, la maîtrise du béton armé, l’imposition de normes et de plans types pour les appartements, favorisent les formes simples de barres et tours implantées sur de grandes parcelles de terrains agricoles ou maraîchers en périphérie.
7 AOÛT 1957
La loi cadre programme la construction de 300 000 habitations par an et fonde la conception des grands ensembles. Le nombre d’Habitations à Loyers Modérés (HLM) passe de 500 000 à près de 3 millions.
1953 – 1975
La maîtrise foncière, technique et financièrede la production a permis de construire 8 millionsde logements. Le contrôle de l’usage du sol par l’État a permis de créer 197 Zones à Urbaniser en Priorité (ZUP) regroupant 2,2 millions de logements, essentiellement HLM. Il n’y a, à l’époque, pas de débat sur l’architecture, la forme urbaine ou la mixité. Le consensus s’établit autour de quelques principes : faire bénéficier à tous·tes les salarié·es des bienfaits de l’hygiène et de la modernité, séparer habitats et usines, édifier vite des cités confortables d’au moins 1 000 logements dotés d’équipements pour les classes populaires.
1970 – 1980
Favoriser l’accession à la propriété
Observant que la petite classe moyenne quittait les « cités », les investissements publics commencent à privilégier l’habitat individuel, comme « les chalandonnettes », du nom d’Albin Chalandon, ministre de l’Équipement et du Logement de 1968 à 1972, qui lança le Concours International de la Maison Individuelle (dit Concours Chalandon), ce qui conduisit à la construction de 70 000 pavillons individuels. Les villes nouvelles sont conçues comme contre modèles à la banlieue.
24 DÉCEMBRE 1969
L’arrêté réorganise, selon la catégorie de logements occupés, le dispositif « surloyer » pour les locataires du parc social dont les revenus excèdent les plafonds de 15 % ou 20 %.
21 MARS 1973
La circulaire d’Olivier Guichard, ministre de l’Équipement, arrête la construction des grands ensembles. Associant forme architecturale et ségrégation sociale, il interdit les opérations les plus massives et préconise d’insérer les nouvelles constructions dans les villes existantes.
1976
Le gouvernement décide une nouvelle politique d’immigration : aide au retour, maintien du nombre d’étranger·es, autorisation du regroupement familial par le décret du 29 avril, installation de familles étrangères modestes – que l’APL a rendues solvables – dans les mêmes logements que les familles françaises.
3 JANVIER 1977
La loi Barre réoriente les crédits de l’aide à la pierre1 vers l’aide sélective à la personne (allocation personnalisée au logement, APL). L’objectif est d’inciter les classes moyennes à quitter l’habitat social collectif pour le parc locatif privé ou les lotissements pavillonnaires dans les communes alentour, accélérant le processus de dévalorisation de quartiers si brièvement convoités. Les investisseurs privés accompagnent l’État pour développer l’offre de logements pendant que la réflexion sur le devenir du parc social dégradé s’amorce. En 2003, puis en 2009, 2013 et 2014, les lois Robien puis Scellier, Duflot et Pinel, poursuivront la logique d’aide à l’investissement locatif initiée par la loi Barre.
1980 – 2000
Réduire les écarts entre quartiers riches et quartiers populaires
Depuis les années 1980-1990, les politiques publiques hésitent entre favoriser l’accès à la propriété du plus grand nombre de français·es, ou réduire les dynamiques de sécession des quartiers riches et de ségrégation des « quartiers populaires ». Pour éviter les jugements anachroniques, il faut restituer le sens de la dizaine de « plans banlieue » dont le fil conducteur est la lutte contre la ségrégation sociale et les discriminations, en rappelant que les crédits « politique de la ville » n’ont jamais dépassé 1 % du budget, mais que les crédits de droit commun affectés à ces quartiers sont inférieurs à ceux des quartiers plus favorisés. Les interrogations sont récurrentes : étendre ou resserrer le nombre de quartiers prioritaires pour ne pas disperserles moyens, accélérer la mise à niveau du bâti, ou diversifier les actions sociales et éducatives, apporter des équipements publics, modifier ou conforter la sociologie des locataires.
1977-1981
La procédure « Habitat et Vie Sociale (HVS) »2 finance la réhabilitation d’une cinquantaine de cités dégradées.
1981-1984
Le « Développement Social des Quartiers (DSQ) » est amplifié par la gauche au pouvoir dans 16 sites expérimentaux. Des zones d’éducation prioritaire (ZEP) sont créées là où le taux d’échec scolaire est le plus élevé. 148 conventions DSQ sont signées de 1984 à 1988, 296 de 1989 à 1993, puis 13 contrats de ville tentent d’élargir les projets au-delà du volet urbain. d’échec scolaire est le plus élevé. 148 conventions DSQ sont signées de 1984 à 1988, 296 de 1989 à 1993, puis 13 contrats de ville tentent d’élargir les projets au-delà du volet urbain.
7 JANVIER ET 22 JUILLET 1983
Les lois de décentralisation3 ont transféré les permis de construire aux maires, qui décident parfois abusivement du peuplement de leurs communes. La mission « Banlieues 89 » est lancée. La Délégation interministérielle à la ville et au développement social urbain (DSU) est créée.
13 JUILLET 1991
La loi d’orientation pour la ville (LOV) 4 proclame le droit à la ville pour tous·tes. Cette décennie conforte le portage politique. Michel Delebarre est nommé ministre d’État chargé de la Politique de la ville, accompagné de 13 sous-préfet·tes chargé·es de mission (15 en 1992, 30 en 1993, et 31 en 2023).
1993
Simone Veil est nommée ministre d’État chargée des Affaires sociales, de la Santé et de la Ville. 214 contrats de ville sont signés de 1994 à 2000, 247 de 2000 à 2006.
19 SEPTEMBRE 1995
Le dispositif prêt à taux zéro (PTZ) est créé pour favoriser la primo-accession des ménages sous conditions de ressources, ce qui a accéléré le parcours résidentiel de nombreux·ses résident·es des grands ensembles.
18 JANVIER 1996
Le Pacte de Relance pour la Ville5 « a créé une géographie prioritaire à trois niveaux emboîtés, par degrés de difficultés économiques et sociales croissantes, reprenant les concepts de zones urbaines sensibles (ZUS), de zones de redynamisation urbaine (ZRU), et instituant les zones franches urbaines (ZFU)6 », où les exonérations fiscales et de charges sociales doivent relancer le développement de l’emploi.
13 DÉCEMBRE 2000
La loi solidarité et renouvellement urbain (SRU)7 oblige les communes de plus de 3 500 habitant·es à atteindre au moins 20 % de logements sociaux en 2030 (objectif porté à 25 % en 2014). Simultanément, la généralisation du surloyer et le Prêt à Taux Zéro ont accéléré le départ des catégories moyennes vers l’accession à la propriété. Depuis, bailleurs et élu·es sont confronté·es aux nouveaux·elles locataires plus précaires et aux familles monoparentales. Sur 1 031 communes soumises à la loi, 659 n’ont pasencore atteint leurs objectifs et les préfet·es font preuve d’une sévérité très inégale pour sanctionner ou non les villes carencées.
2000-2020
Le Programme National de Renouvellement Urbain
1er AOÛT 2003
La loi Borloo change de méthode, constatantque l’objectif de mixité sociale a échoué. Le Programme National de Rénovation Urbaine, mis en œuvre par l’Agence Nationale (ANRU)8 veut diversifier le parc immobilier dans les quartiers classés Zones Urbaines Sensibles (ZUS). La démolition/reconstruction est vue comme un levier pour reconquérir des territoires gangrenés par l’insécurité. Logements sociaux et privés, accession à la propriété, commerces, équipements publics (transports,écoles, parcs, médiathèques) sont programmés conjointement. L’objectif est de faire revenir les catégories sociales populaires massivement parties à partir des années 1970, portées par l’envie de changer de statut social dans l’habitat pavillonnaire périurbain dont elles mesurent aujourd’hui les limites.
2 JUILLET 2003
La loi Robien instaure un dispositif d’aide à l’investissement locatif, qui permet de bénéficier jusqu’en 2009 d’une réduction d’impôt sur le revenu pour l’acquisition ou la constructiond’un logement locatif, sous condition du respect de plafonds de loyer et de ressources du·de la locataire. Cette méthode sera constamment prolongée.
5 MARS 2007
Le Droit au Logement Opposable (DALO) est institué et permet aux personnes mal logées d’être reconnues prioritaires pour l’accès à un logement ou un hébergement dignes.
2009
La loi Scellier remplace la loi Robien. Elle a pour objectif d’encourager l’investissement locatif privé via une réduction d’impôt.
2013
La loi Duflot remplace la loi Scellier. Elle donne droit à une réduction d’impôt, calculée sur le prix de revient des logements neufs ou réhabilités pour atteindre les performances techniques du neuf. Elle concerne les logements construits dans des zones présentant un déséquilibre entre l’offre et la demande, c’est-à-dire dans les communes classées, par arrêté ministériel, dans les zones A, A bis, B1 et B2.
2014
La loi Pinel remplace la loi Duflot et prend effetjusqu’en 2024. Sous la présidence de François Hollande et pour redessiner les périmètres des quartiers prioritaires, les objectifs ont été réorientés. Le critère unique de la concentration de pauvreté est privilégié, et l’impact des formes urbaines par rapport aux indicateurs sociaux est relativisé.
14 SEPTEMBRE 2015
Le décret rectifie la liste des quartiers prioritaires selon le critère du revenu par habitant·e en 2011 (la juxtaposition de carrés de 200 mètres de côté où habitent selon l’INSEE au moins 1 000 personnes bénéficiant de moins de 1 128 euros par mois dans un périmètre de 2 km2). Ce filtre délimite 1 296 quartiers prioritaires dans 859 communes de métropole qui accueillent 5,4 millions de personnes (2 millions de jeunes de moins de 24 ans, 70 % d’ouvrier·es et employé·es, 39 % de moins de 25 ans, 29 % d’immigré·es, 23 % d’étranger·es). Ces projets sont longs, coûteux, complexes, et parfois décalés par rapport aux attentes urgentes des habitant·es (sécurité, école, emploi). Même lorsque le cadre de vie a été sensiblement amélioré, le niveau de ressource des habitant·es reste très faible et l’image des « quartiers » peine àchanger dans un environnement qui n’a cessé de s’urbaniser et de s’équiper.
16 OCTOBRE 2017
L’ « appel de Grigny » est signé par de nombreux·ses maires pour défendre les quartiers populaires face aux coupes budgétaires du gouvernement.
MAI 2018
Le rapport « Plan de Réconciliation Nationale »9 de Jean-Louis Borloo est présenté. Il comporte 19 volets « pour faire revenir la Républiquedans les quartiers face au repli identitaireet communautaire ». Le président de la République l’a écarté et a lancé le Nouveau PRU dontle budget a doublé de 6 à 12 milliards d’euros. Il prévoit de démolir 110 000 logements et d’enconstruire ou réhabiliter 250 000 d’ici 2030.
2021
L’ANRU présente en décembre son bilan de 2004 à 2021 dans 546 quartiers : 164 000 logements démolis (dont 92% construits entre 1957 et 1976), 142 000 reconstruits dont 53 % hors site, 408 000 réhabilités (17 000 euros par logement), et 2 346 équipements construits. Ces chantiers ont représenté 48,8 milliards d’euros d’investissements, dont 11,2 milliards de subventions de l’ANRU, elle-même financée par Action logement (participation des employeur·ses à l’effort de construction pour financer le logement des salarié·es à revenus modestes) et par l’Union Sociale de l’Habitat. Ils ont créé 40 000 emplois dans le BTP, visé l’insertion professionnelle, rapporté 4 milliards d’euros de TVA et 6 milliards d’euros de cotisations sociales. On peut néanmoins s’interroger sur les effets écologiques dece cycle construction-démolition-reconstruction aujourd’hui remis en cause.
Depuis 2020
La prise en compte controversée des impératifs écologiques
22 AOÛT 2021
La loi « Climat et résilience »10 a défini l’objectifde zéro artificialisation nette (ZAN) pour 2050, afin de lutter contre l’artificialisation des sols. « Elle a également établi un premier objectif intermédiaire de réduction par deux de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers d’ici 2030 par rapport à la consommation mesurée entre 2011 et 2020. L’objectif de “ZAN des sols” tend donc à interdire toute artificialisation nette des sols sur une période donnée. Cela n’implique pas nécessairement l’arrêt total de l’artificialisation de nouveaux espaces. Celle-ci sera conditionnée à une renaturation à proportion égale d’espaces artificialisés. Tout ce qui sera “pris” sur la nature devra être “rendu”11 ».
20 JUILLET 2023
La loi permet que la consommation d’espacescnaturels par les projets d’envergure nationale ou européenne (PENE) soit comptabilisée auniveau national.
27 JUIN 2023
Emmanuel Macron prononce le discours « 10 quartiers de demain » à Marseille : « Il y aura ici du beau parce que je pense qu’une ville retrouvede l’unité […] et [qu’]on retrouve collectivement le goût de l’avenir lorsqu’on vit au milieu du beau ». Suite à ce discours, 10 quartiers prioritaires de la politique de la ville ont été proposés par les préfet·es de la région et les collectivités territoriales dans les banlieues de métropoles et des quartiers au cœur de villes petites et moyennes (Marseille, Sedan, Corbeil-Essonnes, Caen, Le Mans, Lodève, Colmar, Pessac, Manosque et Coulommiers). La consultation internationale lancée le 8 novembre 2024 sélectionnera 30 équipes internationales (3 par sites) en janvier 2025 pour mobiliser l’excellence architecturale urbaine et paysagère, pour donner à voir les futurs quartiers populaires du 21e siècle.
On veut favoriser des réponses novatrices (neutralité carbone, adaptation au changement climatique, préservation de la biodiversité, gestion durable des ressources, emploi) et permettre aux habitant·es d’être acteur·ices. En décembre 2025, l’exposition à la Cité de l’architecture et du patrimoine montrera comment l’aménagement et l’architecture peuvent valoriser les milieux et les histoires singulières de chaque territoire dans une démarche d’économie circulaire. Ce plan « Quartiers 2030 » est porté par le Groupement d’Intérêt Public « Europe des projets architecturaux et urbains », le ministère de la Culture, le ministère du Logement et de la Rénovation urbaine, la Banque des Territoires, l’Agence Nationale de la Cohésion desTerritoires, l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine, la cité de l’Architecture et du Patrimoine, le conseil national de l’Ordre des architectes, la mission interministérielle pour la Qualité des constructions publiques (MIQCP).
2024-2025
Années noires de la construction
Depuis la pointe de construction de 430 000 logements neufs démarrés en 2017, la France n’aura mis en chantier que 250 000 logements en 2024. Jamais un niveau aussi faible de maisons et logements mis en chantier n’avait été atteint depuis les années 1950. Un tel effondrement s’explique par des causes multiples : l’augmentation du prix des matériaux de construction, les acquisitions freinées par les taux d’intérêt des crédits immobiliers, l’incertitude économique et politique qui favorise la propension à épargner, les nombreux·ses maires qui se vantent de refuser les permis de construire, la multiplication des recours au nom de la préservation du cadre de vie, le cycle municipal pré-électoral… Nul ne peut prévoir quand la construction retrouvera un rythme.
LA GOUVERNANCE DU LOGEMENT
L’État n’a cessé d’intervenir, mais il n’est pas seul. Les acteur·ices privé·es, comme les maires, sont des partenaires incontournables. Le logement inséré dans un marché immobilier reflète la prégnance des inégalités qui se recomposent à des échelles de plus en plus fines et la farouche concurrence entre communes pour accueillir certaines populations et activités et pour en écarter d’autres. Cet enjeu transversal interroge le mode de gouvernance des territoires où, faute de politiques fiscales et urbaines plus inclusives, on observe le décrochage durable des territoires pauvres et la sécession spatiale des populations plus favorisées, confortées par certain·es maires, qui refusent d’étendre l’offre de logements abordables. Pour dépasser ces contradictions, des réformes institutionnelles ont favorisé les approches plus collaboratives, mais n’est-il pastemps qu’un gouvernement métropolitain démocratiquement élu au suffrage direct, par tous·tes les habitant·es d’une agglomération, remplace la juxtaposition de petites patries communales inégales, fragmentées et concurrentes, notamment en matière de logements ?
- « L’aide à la pierre est une aide financière publique à la construction ou à la réhabilitation de logements destinés à la location visant à réduire le niveau du loyer ou des annuités de remboursement afin de rendre solvable certaines catégories de la population. »
Voir le site https://lot.fr/lesaides- la-pierre. ↩︎ - Voir https://www.onpv.fr/uploads/media_items/ onpv-2018-fiches-coh%c3%a9sion-sociale-participation-1. original.pdf. ↩︎
- Voir le site https://www.vie-publique.fr/fiches/19608- quest-ce-que-lacte-i-de-la-decentralisation-les-lois-defferre. ↩︎
- Voir le site https://www.vie-publique.fr/discours/155758-conseil-des-ministres-24041991-loi-d-orientation-pour-laville. ↩︎
- Voir Voir https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/994000479.pdf. ↩︎
- Voir Voir https://www.vie-publique.fr/files/rapport/pdf/994000479.pdf. ↩︎
- Voir le site https://www.ecologie.gouv.fr/politiquespubliques/loi-solidarite-renouvellement-urbain-sru. ↩︎
- Voir le site https://www.anru.fr/le-programme-nationalde-renovation-urbaine-pnru ↩︎
- Voir le site https://www.vie-publique.fr/rapport/37321-vivre-ensemble-vivre-en-grand-pour-une-reconciliationnationale. ↩︎
- Voir le site https://www.ecologie.gouv.fr/actualites/loiclimat-resilience-bilan-2-ans ↩︎
- Voir le site https://www.vie-publique.fr/eclairage/287326-zero-artificialisation-nette-zan-comment-protegerles-sols. ↩︎
